1. การรับฟังความคิดเห็นสาธารณะ: ตั้งใจฟัง หรือ แค่บังหน้า?
กรอบเวลาที่ กทช. ตั้งในครั้งนี้ดูเหมือนจะรีบเร่งจนลืมเจตนารมณ์ของการทำประชาพิจารณ์ที่มุ่งเน้นการมีส่วนร่วมของประชาชนทุกภาคส่วนไป การรับฟังความคิดเห็นสาธารณะในครั้งนี้จัดขึ้นในวันที่ 25 มิถุนายน 2553 และปิดรับความเห็นเป็นลายลักษณ์อักษรในวันเดียวกันนั้นเลย (ดูรูปด้านล่าง ตามเอกสาร IM หน้า 34) การรับฟังความคิดเห็นสาธารณะนั้นไม่ใช่เป็นแค่เวทีที่ภาคส่วนต่างๆ จะสามารถออกมาให้ความเห็นแก่ กทช. เท่านั้น แต่ยังเป็นโอกาสที่จะได้ซักถามถึงข้อสงสัยต่อร่างประกาศฯ ด้วย (ซึ่งจะเห็นได้ต่อไปว่ายังมีความคลุมเครืออีกมาก) ซึ่งเมื่อทำความเข้าใจต่อข้อสงสัยนั้นแล้วก็อาจจะมีการส่งความคิดเห็นเพิ่มเติมให้ กทช. ได้อีก โดยปรกติแล้ว กทช. จะให้เวลาอีกระยะหนึ่ง (ราว 1 สัปดาห์ถึง 1 เดือน) ในการรับความคิดเห็นเป็นลายลักษณ์อักษร แต่ครั้งนี้กลับไม่ให้เวลาเลย นี่อาจถูกมองได้ว่าไม่มีความจริงใจในการรับฟังความคิดเห็น
นอกจากนี้ กทช. ยังเตรียมประกาศหลักเกณฑ์ฯ ลงราชกิจจาฯ วันที่ 1 กรกฏาคม นั่นคือมีเวลาอีกเพียง 3 วันทำการเท่านั้นที่ กทช. จะสามารถแก้ไขร่างประกาศฯ ก่อนจะประกาศลงราชกิจจาฯ ซึ่งในการทำงานจริงๆ แล้ว แทบจะเป็นไปไม่ได้เลยที่จะ กทช. จะประชุมพิจารณาเพื่อแก้ไขสาระสำคัญใดๆ ของร่างประกาศฯ ก่อนประกาศลงราชกิจจาฯ นั่นดูเหมือนว่า กทช. มีเจตนาที่จะไม่แก้ไขใดๆ เลยหลังจากการประชุมรับฟังความคิดเห็นสาธารณะ
ในวันประชุมรับฟังความคิดเห็นสาธารณะนั้น กทช. แบ่งกลุ่มการรับฟังความคิดเห็นออกเป็น 2 กลุ่มโดยแต่ละกลุ่มจะรับฟังความคิดเห็นในประเด็นที่แตกต่างกัน ในเวลาเดียวกัน ตัวอย่างเช่นกลุ่มหนึ่งคุยเรื่องราคาใบอนุญาต ในขณะที่อีกกลุ่มหนึ่งคุยเรื่องเงื่อนไขในการอนุญาต โดยที่ทั้งสองกลุ่มนั้นดำเนินการรับฟังความคิดเห็นไปพร้อมๆ กัน นั่นหมายความว่าถ้าจะออกความคิดเห็นหรือมีข้อซักถามในทั้งสองประเด็น ก็ต้องหาคนไปพูดอย่างน้อยสองคน เรื่องนี้ไม่เป็นปัญหาสำหรับกลุ่มผลประโยชน์ใหญ่ๆ ที่เตรียมตัวมาประมูลคลื่นความถี่เป็นอย่างดี แต่สำหรับประชาชนทั่วไป นักวิชาการอิสระ หรือองค์กรภาคส่วนขนาดเล็ก นี่เป็นการริดรอนสิทธิในการแสดงความเห็นซึ่งขัดกับเจตนารมณ์ของการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะ จริงๆ แล้วการรับฟังความคิดเห็น ถ้าไม่สามารถรับฟังจบได้ภายในวันเดียวก็อาจจะเปิดให้มีการรับฟังเพิ่มขึ้นอีกหนึ่งวัน หรือจนกว่าจะรับฟังได้ครบทุกประเด็น อย่างที่อดีต กทช. อาจารย์ เศรษฐพร เคยกล่าวไว้ในการรับฟังความคิดเห็นฯ ครั้งก่อนๆ ซึ่งเมื่อเอาเข้าจริงๆ ก็ไม่เคยมีครั้งไหนจะใช้เวลาเกิน 1 วันด้วยซ้ำ แถมยังเลิกเร็วอีกต่างหาก!
ความรีบเร่งในการออกร่างประกาศฯ ทำให้มีข้อผิดพลาด 'ตำตา' อย่างเช่นในร่างประกาศฯ ข้อ 9.3.2 - 9.3.4 ในหมวด เงื่อนไขการดำเนินการก่อนรับใบอนุญาต ที่ระบุให้ผู้ที่ชนะการประมูลรายงานรายละเอียดต่างๆ เช่น พิกัดที่ตั้งของสถานีฐาน จำนวนผู้ใช้งาน รายชื่อผู้ใช้งาน รวมทั้งรายละเอียดทางเทคนิคอื่นๆ อีกมากมาย ให้แล้วเสร็จ 'ก่อน' ได้รับใบอนุญาต ...ซึ่งไม่สามารถเป็นไปได้!
ทั้งหมดนี้ดูเหมือนจะเป็นความรีบเร่งที่เกินพอดี ... หรือนี่เป็นการกระชับกรอบเวลาเพื่อให้การประมูลเสร็จสิ้นก่อนเดือนตุลาคมที่จะถึงนี้ ซึ่งเป็นเวลาที่ กทช. 3 ใน 7 ท่านจะหมดวาระไป (ศ. ประสิทธิ์ ประพิณมงคลการ (ประธาน กทช.), นายสุชาติ สุชาติเวชภูมิ (กรรมการ) และ รศ. สุธรรม อยู่ในธรรม (กรรมการ)) ซึ่งจะทำให้การออกกฎต่างๆ หลังจากนั้นต้องฝืนแรงเสียดทานมากขึ้น?
2. ภาพรวมการประมูล เริ่มเข้าที่เข้าทางแล้ว
ผมเห็นด้วยกับการกำหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาคุณสมบัติขั้นแรก, วิธีการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่โดยวิธีการประมูลแบบ Simultaneous Multiple Round, จำนวนใบอนุญาต 3 ใบ, ขนาดของคลื่นความถี่ 2x15MHz ซึ่งเท่ากันทุกใบ, ราคาเริ่มต้นใบอนุญาตที่ 10,000 ล้านบาท และอายุใบอนุญาต 15 ปี
วิธีประมูลแบบ Simultaneous Multiple Round (SMR) เป็นวิธีการประมูลคลื่นความถี่ที่ใช้กันอย่างแพร่หลายทั่วโลก โดยล่าสุดอินเดียก็นำมาใช้ในการประมูลคลื่น 3G และ BWA วิธีการนี้เหมาะสำหรับการประมูลสิ่งของที่มีลักษณะเหมือนกันหรือทดแทนกันได้ เพื่อให้ราคาสุดท้ายของสิ่งของแต่ละชิ้นมีราคาเท่ากันหรือใกล้เคียงกันมากที่สุด โดยจะทำการประมูลของ “ทุกๆ ชิ้น” ไปพร้อมๆ กันทีละรอบ เมื่อการประมูลแต่ละรอบจบลงโดยที่ยังมีจำนวนความต้องการมากกว่าจำนวนสิ่งของ ผู้จัดประมูลจะเพิ่มราคาขี้นสำหรับการประมูลในรอบต่อไป การประมูลจะดำเนินไปเช่นนี้จนกว่าจำนวนความต้องการจะเท่ากับจำนวนสิ่งของที่นำมาประมูล
จำนวนใบอนุญาตและขนาดของคลื่นความถี่ หนึ่งในการเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยยะสำคัญของร่างประกาศฯ ฉบับนี้เมื่อเทียบกับร่างประกาศฯ ฉบับก่อนคือจำนวนใบอนุญาตที่ลดลงจาก 4 ใบเหลือ 3 ใบ ครั้งที่แล้ว กทช. ให้เหตุผลว่าการออกใบอนุญาต 4 ใบเนื่องจากต้องการเห็นผู้เล่นรายใหม่เพิ่มขึ้นอีก 1 ราย โดยที่ 3 รายจะได้ 2x10MHz แต่อีกรายจะได้ 2x15MHz และมีการกำหนดราคาใบอนุญาตที่แตกต่างกันไปตามขนาดของคลื่นความถี่ มาครั้งนี้ กทช. ประกาศว่าจะให้เพียง 3 ราย รายละ 2x15MHz โดยอ้างความเท่าเทียมกันในการแข่งขัน ทุกรายจะได้ขนาดของคลื่นความถี่เท่ากันและราคาใบอนุญาตที่เท่ากัน ถ้ามองในเชิงเทคนิคแล้ว 2x15MHz นั้นเหมาะสมกว่าในการวางแผนคลื่นความถี่และมีความยืดหยุ่น (flexible) ในการรองรับเทคโนโลยีในอนาคตได้ดีกว่า (เช่นการรองรับ femtocell และ HSPA+ แบบ dual-carrier)
ราคาใบอนุญาตนั้นนักเศรษฐศาสตร์มองว่าเป็นต้นทุนจม (sunk cost) แต่ก็มีนักเศรษฐศาสตร์บางกลุ่มที่ไม่เห็นด้วย ต้นทุนจมนั้นตามทฤษฎีแล้วจะไม่มีผลในการกำหนดราคาขั้นสุดท้ายสำหรับผู้บริโภค นั่นหมายความว่าถึงจะประมูลค่าคลื่นไปเป็นหลักหมื่นล้านแต่ก็จะไม่ทำให้ค่าโทรศัพท์แพงตามไปด้วยเนื่องจากค่าโทรศัพท์จะถูกกำหนดโดยการแข่งขันในตลาดและต้นทุนแปรผัน (variable costs) มีนักเศรษฐศาสตร์บางส่วนที่แม้ยอมรับว่าค่าคลื่นเป็นต้นทุนจม แต่ก็ยังเห็นว่ามันมีผลกระทบทางอ้อมต่อการกำหนดราคาขั้นสุดท้ายต่อผู้บริโภคอยู่ดี (ดู NERA (บริษัทที่ให้คำปรึกษาแก่ กทช. เรื่องการประมูลคลื่น!) และ McAfee) ตัวอย่างเช่นกรณีการประมูลคลื่น 3G ในเยอรมันเมื่อปี 2000 ซึ่งเป็นการประมูลคลื่นที่แพงที่สุดในโลก ผลก็คือทำให้บริษัทที่ชนะการประมูล 2 ใน 6 รายต้องคืนใบอนุญาตในภายหลัง เนื่องจากไม่สามารถลงทุนสร้างโครงข่ายได้ทันตามกำหนด ซึ่งเป็นการลดการแข่งขันและอาจส่งผลให้การแข่งขันด้านราคาไม่เกิดขึ้นมากอย่างที่ควรจะเป็น นั่นหมายถึงการส่งต่อภาระต้นทุนไปยังผู้บริโภคนั่นเอง
ราคาเริ่มต้นที่ใบละ 10,000 ล้านบาทอาจดูเหมือนแพง แต่จริงๆ แล้วการจ่ายเงินเพียง 10,000 ล้านสำหรับใบอนุญาตอายุ 15 ปีนั้น ถือว่าถูกมาก ลองคิดกันเล่นๆ ว่าประเทศไทยมีประชากรราว 63 ล้านคน สมมุติว่าเพียงครึ่งหนึ่งของจำนวนประชากรหรือราว 30 ล้านคนจะเป็นลูกค้า 3G (ปัจจุบันลูกค้า 2G ในตลาดมีมากกว่าจำนวนประชากรแล้ว) และผู้รับใบอนุญาตทั้ง 3 รายได้ส่วนแบ่งลูกค้าเฉลี่ยรายละ 10 ล้านคน ในอายุของใบอนุญาต 15 ปีให้ถือว่า 5 ปีแรกเป็นช่วงทำตลาดและถือว่าตลาดโต (mature) ในระยะเวลา 10 ปีหลัง ภาระต้นทุนค่าคลื่นความถี่ที่จะตกไปสู่ผู้ลริโภคจะเหลือคนละ 100 บาทต่อคนต่อปีเมื่อคิดเพียง 10 ปีหลังหรือตกเดือนละไม่ถึง 10 บาทจากค่าโทรศัพท์ทั้งหมด (หรืออาจจะต่ำกว่านี้ถ้าคิด discount rate ด้วย) นี่คือภาระที่ถูกผลักไปยังผู้บริโภคครับ
อายุใบอนุญาต กทช. กำหนดอายุใบอนุญาตที่ 15 ปี ระยะเวลาของใบอนุญาตนั้นสำคัญพอๆ กับปีที่สิ้นสุดใบอนุญาต กล่าวคือมูลค่าของใบอนุญาตขึ้นอยู่ระยะเวลาของใบอนุญาต ยิ่งระยะเวลานาน ราคาใบอนุญาตก็ยิ่งมีราคาแพงเนื่องจากมีระยะเวลาหากำไรหลังจากจุดคุ้มทุนนานขึ้น ส่วนปีที่สิ้นสุดใบอนุญาตนั้นก็ควรจะมีจังหวะเวลาสอดคล้องตลาดอื่นๆ ในโลกเพื่อความเหมาะสมในการเปลี่ยนแปลงเทคโนโลยี ใบอนุญาตอายุ 15 ปีนี้จะสิ้นสุดราวปี 2025 ซึ่งถือว่าเป็นจังหวะเวลาที่กำลังพอดีในการเปลี่ยนถ่ายเทคโนโลยี การหมดอายุนั้นสำคัญมาก หากพิจารณาว่าใบอนุญาตจะหมดปี 2030 ระยะเวลา 5 ปีสุดท้ายที่เพิ่มขึ้นมาอาจจะเป็นข้อเสียมากกว่าข้อดีเนื่องจากในตลาดต่างประเทศอาจใช้ความถี่ย่านนี้ไปใช้ให้บริการอย่างอื่นที่ไม่ใช่ 3G แล้วในเวลานั้น ขณะที่ผู้รับใบอนุญาตก็จะไม่กล้าลงทุนกับบริการใหม่ๆ เหล่านั้นเนื่องจากเหลือเวลาใบอนุญาตอีกเพียง 5 ปี ลงทุนไปไม่มีก็อาจจะคืนทุนไม่ทัน ซ้ำยังต้องรออีก 5 ปีจนกว่าจะมีการจัดสรรใหม่เกิดขึ้น ทำให้ช้ากว่าประเทศอื่นๆ ไป 5 ปีโดยเปล่าประโยชน์ อนึ่ง ใบอนุญาตประกอบกิจการโทรคมนาคมประเภทที่สาม (แบบมีโครงข่ายของตัวเอง) สามารถมีอายุได้ตั้งแต่ 15 - 25 ปี โดยเฉลี่ยแล้ว กทช. จะให้ที่ 20 ปี ดังนั้นใบอนุญาตอายุ 15 ปีนั้นดูเหมือนค่อนข้างจะสั้นกว่าใบอนุญาตประเภทที่สามอื่นๆ แต่ทั้งนี้เป็นเพราะการจัดสรรใบอนุญาต 3G นั้นได้ล่วงเลยมานานมากแล้วนั่นเอง
3. เงื่อนไข N - 1 สร้างการแข่งขันจริงหรือ?
ตามร่างประกาศฯ ข้อ 7.2.3.2 กรณีที่มีผู้มีสิทธิเข้าประมูลน้อยกว่า 4 ราย (N ราย) กทช. จะจัดสรรใบอนุญาตให้น้อยกว่าจำนวนผู้มีสิทธิเข้าประมูล 1 ใบ (N - 1 ใบ) เช่นถ้ามีเพียงเอไอเอส ดีแทค และ ทรูมูฟ เท่านั้นที่ผ่านการพิจารณาคุณสมบัติขั้นต้น (pre-qualification) และมีสิทธิเข้าประมูล กทช. จะจัดสรรใบอนุญาตให้เพียง 2 ใบเท่านั้นโดยทั้ง 3 รายต้องประมูลแข่งกัน กทช. อ้างว่ากฎนี้ช่วยให้เกิดการแข่งขัน
การแข่งขันมี 2 ขั้น คือการแข่งขันระหว่างการประมูล กับ การแข่งขันในตลาด
การแข่งขันระหว่างการประมูล มีเป้าหมายอยู่ที่การขายใบอนุญาตให้ได้ราคาสูงที่สุด ซึ่งก่อให้เกิดรายได้เข้ารัฐ เป็นผลประโยชน์ของรัฐแต่ไม่แน่ว่าจะเป็นผลประโยชน์ของประชาชนในรัฐ มีผู้เปรียบเทียบว่าถ้านายกฯ บริหารประเทศโดยยึดหลักว่าต้องหาเงินเข้ารัฐให้ได้มากที่สุด นายกฯ ก็เพียงเก็บภาษีเพิ่มก็พอแล้ว การแข่งขันในตลาด มีเป้าหมายอยู่ที่การสร้างการแข่งขันทั้งด้านราคาและุคุณภาพของผู้ให้บริการแต่ละราย ทำให้ผู้บริโภคได้รับผลประโยชน์ทั้งราคาถูกลงและคุณภาพที่มากขึ้น ซึ่งนี่ควรเป็นเป้าหมายหลักสำหรับ กทช.
เงื่อนไข N - 1 ที่ กทช. ตั้งขึ้นดูเหมือนว่าจะก่อให้เกิดการแข่งขันในระหว่างประมูลเ่ท่านั้นโดยไม่มีผลในการส่งเสริมการแข่งขันในตลาดเลย ซ้ำร้ายเงื่อนไขนี้ยังจะ ‘ลด’ การแข่งขันในตลาดลงด้วย พิจารณาจากตัวอย่างข้างต้นเมื่อมีผู้มีสิทธิประมูล 3 ราย และการประมูลสิ้นสุดลงจะมีผู้ัรับใบอนุญาตเพียงสองรายเ่ท่านั้น เมื่อในตลาดมีผู้เล่นเพียงสองราย การร่วมมือกันตั้งราคาก็เป็นไปได้ง่าย (duopoly) หรือในกรณีทีู่้ประกอบการรายเล็กที่สุดถอนตัวจากการประมูลก่อนการประมูลจะเริ่มต้นขึ้น ทำให้เหลือผู้มีสิทธิเข้าร่วมประมูลเพียงสองราย นั่นหมายความว่าจะเหลือผู้เล่นเพียงรายเดียวในตลาดตั้งแต่ต้น (monopoly) ซึ่งทำให้การประมูลในรูปแบบนี้ลดการแข่งขันในตลาดอย่างชัดเจน และผู้ที่เสียเปรียบก็คือผู้บริโภค
การเพิ่มเงื่อนไข N-1 เข้ามาควบคู่กับการประมูลแบบ SMR นั้นไม่มีที่ไหนเคยทำมาก่อน เนื่องจากการประมูลแบบ SMR โดยทั่วไปแล้วสามารถอนุมานได้ว่ามีการแข่งขันในระหว่างการประมูลอยู่ระดับหนึ่ง (จำนวนผู้เข้าร่วมประมูลมีมากกว่าจำนวนใบอนุญาต) หรือถ้าไม่มีการแข่งขันราคาใบอนุญาตก็จะอยู่ที่ราคาขั้นต่ำที่ตกลงกันไว้ (เช่นกรณีของสิงคโปร์ที่มีใบอนุญาต 4 ใบแต่ผู้ผ่าน PQ เพียง 3 รายจึงยกเลิกประมูลและจัดสรรใบอนุญาต ณ ราคาขั้นต่ำไปเลย) วันรับฟังความคิดเห็นสาธารณะ กทช. อธิบายว่าการใช้ SMR ควบคู่กับเงื่อนไข N-1 ประเทศไทยจะเป็นประเทศแรกที่ทำ ทั้งนี้เพราะราคาขั้นต่ำที่เหมาะสมยังเป็นที่ถกเถียงกัน ถ้า กทช. ตั้งราคาขั้นต่ำที่ถูกเกินไปและการประมูล SMR นั้นไม่มีการแข่งขัน หรือผู้เข้าประมูลเท่ากับจำนวนใบอนุญาต กทช. จะถูกฟ้องได้ว่าเอื้อผลประโยชน์ให้ผู้ประกอบการ ดังนั้นเพื่อเซฟตัวเองจึงต้องใส่เงื่อนไข N-1 เข้าไปด้วย ซึ่ง กทช. ก็พูดเป็นนัยว่ายอมรับว่า วิธีนี้ก็ไม่ค่อยดีเนื่องจากจะสร้าง "การแข่งขันระหว่างประมูล" ที่สูงเกินจริง แต่เมื่อประมูลจบจะลด "การแข่งขันในตลาด" เนื่องจากมีใบอนุญาตน้อยกว่าที่ควรจะเป็นอยู่ 1 ใบ และการนำใบอนุญาตมาประมูลใหม่ทีหลังนั้นก็ไม่ใช่ไอเดียที่ดีเพราะจะสร้างความไม่เท่าเทียมกันในการแข่งขันตั้งแต่ต้น แต่ยังไง กทช. ก็เห็นว่าเนื่องจากสภาพแวดล้อมแบบ "ไทยๆ" ที่เป็นอยู่ วิธีนี้ก็ดูจะเป็นวิธีอะลุ่มอล่วยได้ดีที่สุด... (ผมฟังแล้วก็เข้าใจหัวอก กทช. นะครับ แต่ดูแล้วก็เศร้ากับอนาคตประเทศชาติ... จะให้ดีก็ต้องมีผู้ประมูลมากกว่า 3 คน เรื่องจะได้จบกันด้วยดี ไม่งั้น กทช. ก็ต้องโดนฟ้องทั้งขึ้นทั้งล่อง)
ปัญหาสำคัญอีกประการหนึ่งคือเรื่องกรอบเวลาที่จะสามารถจัดประมูลได้อีกครั้ง (กทช. คาดการณ์ว่าราว 3 เดือน) เนื่องจากภาวะสูญญากาศที่ กทช. 3 ท่านจะพ้นวาระไปในเดือนตุลาคมนี้ และถ้าจะรอ กสทช. ตาม พรบ. องค์การจัดสรรคลื่นฯ ใหม่ก็คาดว่าจะต้องรอการจัดตั้งได้ราวกลางปีหน้า นี่ยังไม่นับเวลาที่คณะกรรมการใหม่จะนำใบอนุญาต 3G มาพิจารณาอีกรอบ
ตัวอย่างของประเทศที่การจัดสรรใบอนุญาตไม่สามารถเสร็จสิ้นได้ในคราวเดียว เช่นกรณีของฝรั่งเศสที่เริ่มให้ใบอนุญาต 2 ใบแรกในปี 2001 และอีก 1 ใบในปีถัดมา และเพิ่งสามารถออกใบอนุญาตใบสุดท้ายได้เมื่อปลายปี 2009 ซึ่งยังมีปัญหาเรื่องความไม่เท่าเทียมกันของสิทธิในใบอนุญาตแต่ละใบมาจนถึงบัดนี้ หรือกรณีของโปแลนด์ซึ่งเริ่มจัดสรรครั้งแรก 3 ใบในปี 2000 และจัดสรรได้อีกใบในอีก 5 ปีให้หลัง โดยใบหลังสุดมีราคาเพียงหนึ่งในแปดของใบอนุญาตก่อนหน้านี้
4. วิธีวัดความครอบคลุมยังคลุมเครือ วิธีวัดความเร็วยังต้องรอ
การแข่งขันมี 2 ขั้น คือการแข่งขันระหว่างการประมูล กับ การแข่งขันในตลาด
การแข่งขันระหว่างการประมูล มีเป้าหมายอยู่ที่การขายใบอนุญาตให้ได้ราคาสูงที่สุด ซึ่งก่อให้เกิดรายได้เข้ารัฐ เป็นผลประโยชน์ของรัฐแต่ไม่แน่ว่าจะเป็นผลประโยชน์ของประชาชนในรัฐ มีผู้เปรียบเทียบว่าถ้านายกฯ บริหารประเทศโดยยึดหลักว่าต้องหาเงินเข้ารัฐให้ได้มากที่สุด นายกฯ ก็เพียงเก็บภาษีเพิ่มก็พอแล้ว การแข่งขันในตลาด มีเป้าหมายอยู่ที่การสร้างการแข่งขันทั้งด้านราคาและุคุณภาพของผู้ให้บริการแต่ละราย ทำให้ผู้บริโภคได้รับผลประโยชน์ทั้งราคาถูกลงและคุณภาพที่มากขึ้น ซึ่งนี่ควรเป็นเป้าหมายหลักสำหรับ กทช.
เงื่อนไข N - 1 ที่ กทช. ตั้งขึ้นดูเหมือนว่าจะก่อให้เกิดการแข่งขันในระหว่างประมูลเ่ท่านั้นโดยไม่มีผลในการส่งเสริมการแข่งขันในตลาดเลย ซ้ำร้ายเงื่อนไขนี้ยังจะ ‘ลด’ การแข่งขันในตลาดลงด้วย พิจารณาจากตัวอย่างข้างต้นเมื่อมีผู้มีสิทธิประมูล 3 ราย และการประมูลสิ้นสุดลงจะมีผู้ัรับใบอนุญาตเพียงสองรายเ่ท่านั้น เมื่อในตลาดมีผู้เล่นเพียงสองราย การร่วมมือกันตั้งราคาก็เป็นไปได้ง่าย (duopoly) หรือในกรณีทีู่้ประกอบการรายเล็กที่สุดถอนตัวจากการประมูลก่อนการประมูลจะเริ่มต้นขึ้น ทำให้เหลือผู้มีสิทธิเข้าร่วมประมูลเพียงสองราย นั่นหมายความว่าจะเหลือผู้เล่นเพียงรายเดียวในตลาดตั้งแต่ต้น (monopoly) ซึ่งทำให้การประมูลในรูปแบบนี้ลดการแข่งขันในตลาดอย่างชัดเจน และผู้ที่เสียเปรียบก็คือผู้บริโภค
การเพิ่มเงื่อนไข N-1 เข้ามาควบคู่กับการประมูลแบบ SMR นั้นไม่มีที่ไหนเคยทำมาก่อน เนื่องจากการประมูลแบบ SMR โดยทั่วไปแล้วสามารถอนุมานได้ว่ามีการแข่งขันในระหว่างการประมูลอยู่ระดับหนึ่ง (จำนวนผู้เข้าร่วมประมูลมีมากกว่าจำนวนใบอนุญาต) หรือถ้าไม่มีการแข่งขันราคาใบอนุญาตก็จะอยู่ที่ราคาขั้นต่ำที่ตกลงกันไว้ (เช่นกรณีของสิงคโปร์ที่มีใบอนุญาต 4 ใบแต่ผู้ผ่าน PQ เพียง 3 รายจึงยกเลิกประมูลและจัดสรรใบอนุญาต ณ ราคาขั้นต่ำไปเลย) วันรับฟังความคิดเห็นสาธารณะ กทช. อธิบายว่าการใช้ SMR ควบคู่กับเงื่อนไข N-1 ประเทศไทยจะเป็นประเทศแรกที่ทำ ทั้งนี้เพราะราคาขั้นต่ำที่เหมาะสมยังเป็นที่ถกเถียงกัน ถ้า กทช. ตั้งราคาขั้นต่ำที่ถูกเกินไปและการประมูล SMR นั้นไม่มีการแข่งขัน หรือผู้เข้าประมูลเท่ากับจำนวนใบอนุญาต กทช. จะถูกฟ้องได้ว่าเอื้อผลประโยชน์ให้ผู้ประกอบการ ดังนั้นเพื่อเซฟตัวเองจึงต้องใส่เงื่อนไข N-1 เข้าไปด้วย ซึ่ง กทช. ก็พูดเป็นนัยว่ายอมรับว่า วิธีนี้ก็ไม่ค่อยดีเนื่องจากจะสร้าง "การแข่งขันระหว่างประมูล" ที่สูงเกินจริง แต่เมื่อประมูลจบจะลด "การแข่งขันในตลาด" เนื่องจากมีใบอนุญาตน้อยกว่าที่ควรจะเป็นอยู่ 1 ใบ และการนำใบอนุญาตมาประมูลใหม่ทีหลังนั้นก็ไม่ใช่ไอเดียที่ดีเพราะจะสร้างความไม่เท่าเทียมกันในการแข่งขันตั้งแต่ต้น แต่ยังไง กทช. ก็เห็นว่าเนื่องจากสภาพแวดล้อมแบบ "ไทยๆ" ที่เป็นอยู่ วิธีนี้ก็ดูจะเป็นวิธีอะลุ่มอล่วยได้ดีที่สุด... (ผมฟังแล้วก็เข้าใจหัวอก กทช. นะครับ แต่ดูแล้วก็เศร้ากับอนาคตประเทศชาติ... จะให้ดีก็ต้องมีผู้ประมูลมากกว่า 3 คน เรื่องจะได้จบกันด้วยดี ไม่งั้น กทช. ก็ต้องโดนฟ้องทั้งขึ้นทั้งล่อง)
ถึงแม้จะไม่ได้กล่าวไว้ในร่างประกาศฯ แต่ กทช. ก็ได้ให้ข่าวว่าจะนำใบอนุญาตที่ไม่สามารถจัดสรรได้ในครั้งนี้มาประมูลใหม่ในคราวหลัง แต่นั่นอาจนำไปสู่ปัญหาความเท่าเทียมในการแข่งขันที่จะตามมาอีกมา เช่น ระยะเวลาใบอนุญาตที่ไม่ตรงกัน ราคาใบอนุญาตที่ไม่เท่ากัน ความได้เปรียบ-เสียเปรียบทางการตลาด เงื่อนไขใบอนุญาตที่ (จำเป็นต้อง) ต่างกัน ฯลฯ
ปัญหาสำคัญอีกประการหนึ่งคือเรื่องกรอบเวลาที่จะสามารถจัดประมูลได้อีกครั้ง (กทช. คาดการณ์ว่าราว 3 เดือน) เนื่องจากภาวะสูญญากาศที่ กทช. 3 ท่านจะพ้นวาระไปในเดือนตุลาคมนี้ และถ้าจะรอ กสทช. ตาม พรบ. องค์การจัดสรรคลื่นฯ ใหม่ก็คาดว่าจะต้องรอการจัดตั้งได้ราวกลางปีหน้า นี่ยังไม่นับเวลาที่คณะกรรมการใหม่จะนำใบอนุญาต 3G มาพิจารณาอีกรอบ
ตัวอย่างของประเทศที่การจัดสรรใบอนุญาตไม่สามารถเสร็จสิ้นได้ในคราวเดียว เช่นกรณีของฝรั่งเศสที่เริ่มให้ใบอนุญาต 2 ใบแรกในปี 2001 และอีก 1 ใบในปีถัดมา และเพิ่งสามารถออกใบอนุญาตใบสุดท้ายได้เมื่อปลายปี 2009 ซึ่งยังมีปัญหาเรื่องความไม่เท่าเทียมกันของสิทธิในใบอนุญาตแต่ละใบมาจนถึงบัดนี้ หรือกรณีของโปแลนด์ซึ่งเริ่มจัดสรรครั้งแรก 3 ใบในปี 2000 และจัดสรรได้อีกใบในอีก 5 ปีให้หลัง โดยใบหลังสุดมีราคาเพียงหนึ่งในแปดของใบอนุญาตก่อนหน้านี้
4. วิธีวัดความครอบคลุมยังคลุมเครือ วิธีวัดความเร็วยังต้องรอ
กทช. กำหนดในเงื่อนไขใบอนุญาตว่าให้ผู้รับใบอนุญาตให้บริการครอบคลุมพื้นที่ 80% ของประชากรภายใน 4 ปี และกำหนดความเร็วขั้นต่ำในการดาวน์โหลดที่ 700 kbps แต่วิธีการวัดความครอบคลุมประชากร วิธีการวัดความเร็ว ยังไม่มีการประกาศชัดเจน ซึ่งทั้งสองประเด็นนี้ส่งผลโดยตรงต่อปริมาณการลงทุนในอนาคตของผู้รับใบอนุญาต ซึ่งเป็นเรื่องแปลกที่ผู้เข้าร่วมประมูลจะต้องตัดสินใจจ่ายเงินหลักหมื่นล้านทั้งๆ ที่ยังไม่มีความชัดเจนในเงื่อนไขดังกล่าว (เช่น นับความครอบคลุมประชากรอย่างไร? ใช้ฐานข้อมูลที่ตั้งและจำนวนประชากรอันไหน? การวัดความเร็ววัดอย่างไร? เงื่อนไขต่างๆ ในการวัดความเร็ว? ระดับความแรงสัญญาณ? จำนวนผู้ใช้งานพร้อมกันในขณะวัด? วัดแบบหาค่าเฉลี่ยหรือวัดแบบผ่าน-ไม่ผ่าน? ฯลฯ)
ถ้ามองสุดโต่งการกำกับดูแลที่ดีที่สุดก็คือการกำกับดูแลที่น้อยที่สุดโดยปล่อยให้กลไกตลาดเป็นตัวกำหนดเอง (แต่ กทช. ก็อธิบายครับว่าตอนนี้ยังทำไม่ได้เนื่องจากตลาดยังไม่เกิด กลไกของตลาดยังทำงานได้ไม่สมบูรณ์ กทช. จึงต้องสร้างเงื่อนไขในการกำกับดูแลในเบื้องต้นก่อน หลังจากนั้นเมื่อทุกอย่างเข้าที่แล้ว กลไกการตลาดสามารถทำงานได้แล้ว กทช. จึงจะค่อยๆ ถอดเงื่อนไขการกำกับดูแลออกจนในที่สุดเหลือเพียงกลไกตลาดเป็นตัวทำงานเอง อันนี้ผมเห็นด้วย) การกำหนดเงื่อนไข 80% population coverage ใน 4 ปี และ download speed 700 kbps เป็นดาบสองคม ในแง่หนึ่งนั้นเป็นการประกันคุณภาพบริการแก่ผู้บริโภคตั้งแต่ระดับกฎหมายเลย แต่ในอีกแง่หนึ่งถ้าเงื่อนไขดังกล่าวก่อให้เกิดการลงทุนที่สูงเกินควร ภาระค่าบริการก็จะตกแก่ผู้บริโภคเช่นกัน ปัจจุบันการใช้งาน data ในพื้นที่ที่เกินกว่า 50% coverage มีปริมาณน้อยมาก ต้องยอมรับว่าการเปลี่ยนพฤติกรรมการใช้งานของผู้บริโภคในพื้นที่ห่างไกลจากการใช้บริการ voice อย่างเดียวมาให้ใช้ data ด้วยเป็นเรื่องยาก เพราะต้องพัฒนาด้านอื่นๆ ไปด้วยพร้อมๆ กันทั้งการสาธารณะสุข การศึกษา เศรษฐกิจ ฯลฯ (กทช. ไม่ได้บอกว่าการกำหนดเงื่อนไขแบบนี้มีที่มาอย่างไร? การศึกษาวิเคราะห์ประเมินผลกระทบที่รอบคอบเพียงใด?) การลงทุนไปสูงถึง 80% อาจเป็นการจมทุนซึ่งผู้ประกอบการก็ต้องผลักภาระค่าบริการให้ผู้บริโภคอยู่ดี ซึ่งถ้าเป็นอย่างนี้จริงกฎข้อนี้ก็ไม่ได้นำประโยชน์มาสู่ผู้บริโภคจริง ส่วนเรื่องขั้นต่ำที่ 700 kbps มองจากมุมมองของผู้บริโภคเผินๆ แล้วอาจจะดูสมเหตุสมผล เนื่องจากเรามักได้ยินอยู่เสมอว่าอุปกรณ์ปัจจุบันรองรับถึง 7.2 Mbps (HSDPA)/ 5.76 Mbps (HSUPA) แต่นั่นคือความเร็วสูงสุดต่อรายที่เป็นไปได้ถ้าได้ favorable channel conditions เช่นยืนอยู่ใกล้ base station โดยที่ไม่มีอะไรบัง ในความเป็นจริง environment ดังกล่าวไม่ค่อยเกิดขึ้น เทคโนโลยีปัจจุบันแม้จะเป็น HSDPA/HSUPA ก็สามารถให้บริการที่ความเร็วเฉลี่ยได้เพียง 1-2 Mbps ต่อ cell เท่านั้น (macro cell environment) นั่นหมายถึงถ้ามี 10 คนใช้งานพร้อมกันใน cell นั้น ก็จะได้ความเร็วเฉลี่ยคนละ 100-200 kbps เท่านั้น เป็นแบบนี้กันทั่วโลกครับ มีเขียนใน text book ด้วย (Holma, pp. 140-143) นี่คือเหตุผลที่ Qualcomm ออกมาสนับสนุน femtocell ในวันรับฟังความคิดเห็นสาธารณะผู้ให้บริการหลายรายก็ถาม กทช. เรื่องกฎข้อนี้ กทช. อธิบายว่าที่ปรึกษาให้ข้อมูลว่าจากผลสำรวจพบว่าความเร็วเฉลี่ยของผู้ใช้แต่ละรายอยู่ที่ประมาณ 700 kbps (ผมก็งงๆ นะ กทช. เอาค่าเฉลี่ยมากำหนดเป็นขั้นต่ำ!!) ซึ่งนี่ก็สะท้อนความจริงอีกข้อว่าจำนวนผู้ใช้บริการ data เฉลี่ย (เฉลี่ยทั้งในแง่เวลาและสถานที่) ในแต่ละ cell นั้นมีน้อยมากเพียง 1-3 รายต่อ cell เท่านั้น (แน่นอน cell แถวๆ สยามอาจเฉลี่ยเป็น 20 คน แต่ cell ในต่างจังหวัดอาจเฉลี่ยเพียง 1 คน) ซึ่งถ้ามองภาพรวมแล้วโอกาสที่ผู้ใช้แต่ละรายจะได้ความเร็วเฉลี่ย 700 kbps ก็สมเหตุสมผล แต่การที่ กทช. กำหนดอัตราขั้นต่ำเข้าไว้ในกฎหมายเลยอย่างนี้โดยที่ยังไม่มีความชัดเจนในวิธีการวัด อาจเป็นชนวนที่ก่อให้เกิดความเข้าใจผิดจากผู้บริโภคที่คิดว่าผู้ประกอบการเอาเปรียบ และก่อให้เกิดเรื่องฟ้องร้องตามมาได้ในภายหลัง หรือไม่เช่นนั้นผู้ประกอบการก็ต้องลงทุนสูงขึ้นอย่างน้อย 7 เท่าและค่าโทรก็เพิ่ม 7 เท่าเช่นกัน!
การกำหนดความเร็วขั้นต่ำในแง่หนึ่งคือการรับประกันคุณภาพการให้บริการแก่ผู้บริโภค แต่อีกแง่หนึ่งอาจเป็นการจำกัดบริการที่ผู้บริโภคพึงได้รับ ตัวอย่างที่เคยเกิดขึ้นแล้วเช่นการให้บริการ Green Bangkok Wi-Fi ซึ่งเป็นบริการฟรีโดยการจำกัดความเร็วที่ 64 kbps ซึ่งต่ำมากแต่ก็ทำให้ผู้บริโภคจำนวนไม่น้อยที่ได้รับประโยชน์จากบริการนี้ การจำกัดความเร็วนั้นเพื่อให้การรูปแบบธุรกิจและการลงทุนสามารถเป็นไปได้
ถ้ามองสุดโต่งการกำกับดูแลที่ดีที่สุดก็คือการกำกับดูแลที่น้อยที่สุดโดยปล่อยให้กลไกตลาดเป็นตัวกำหนดเอง (แต่ กทช. ก็อธิบายครับว่าตอนนี้ยังทำไม่ได้เนื่องจากตลาดยังไม่เกิด กลไกของตลาดยังทำงานได้ไม่สมบูรณ์ กทช. จึงต้องสร้างเงื่อนไขในการกำกับดูแลในเบื้องต้นก่อน หลังจากนั้นเมื่อทุกอย่างเข้าที่แล้ว กลไกการตลาดสามารถทำงานได้แล้ว กทช. จึงจะค่อยๆ ถอดเงื่อนไขการกำกับดูแลออกจนในที่สุดเหลือเพียงกลไกตลาดเป็นตัวทำงานเอง อันนี้ผมเห็นด้วย) การกำหนดเงื่อนไข 80% population coverage ใน 4 ปี และ download speed 700 kbps เป็นดาบสองคม ในแง่หนึ่งนั้นเป็นการประกันคุณภาพบริการแก่ผู้บริโภคตั้งแต่ระดับกฎหมายเลย แต่ในอีกแง่หนึ่งถ้าเงื่อนไขดังกล่าวก่อให้เกิดการลงทุนที่สูงเกินควร ภาระค่าบริการก็จะตกแก่ผู้บริโภคเช่นกัน ปัจจุบันการใช้งาน data ในพื้นที่ที่เกินกว่า 50% coverage มีปริมาณน้อยมาก ต้องยอมรับว่าการเปลี่ยนพฤติกรรมการใช้งานของผู้บริโภคในพื้นที่ห่างไกลจากการใช้บริการ voice อย่างเดียวมาให้ใช้ data ด้วยเป็นเรื่องยาก เพราะต้องพัฒนาด้านอื่นๆ ไปด้วยพร้อมๆ กันทั้งการสาธารณะสุข การศึกษา เศรษฐกิจ ฯลฯ (กทช. ไม่ได้บอกว่าการกำหนดเงื่อนไขแบบนี้มีที่มาอย่างไร? การศึกษาวิเคราะห์ประเมินผลกระทบที่รอบคอบเพียงใด?) การลงทุนไปสูงถึง 80% อาจเป็นการจมทุนซึ่งผู้ประกอบการก็ต้องผลักภาระค่าบริการให้ผู้บริโภคอยู่ดี ซึ่งถ้าเป็นอย่างนี้จริงกฎข้อนี้ก็ไม่ได้นำประโยชน์มาสู่ผู้บริโภคจริง ส่วนเรื่องขั้นต่ำที่ 700 kbps มองจากมุมมองของผู้บริโภคเผินๆ แล้วอาจจะดูสมเหตุสมผล เนื่องจากเรามักได้ยินอยู่เสมอว่าอุปกรณ์ปัจจุบันรองรับถึง 7.2 Mbps (HSDPA)/ 5.76 Mbps (HSUPA) แต่นั่นคือความเร็วสูงสุดต่อรายที่เป็นไปได้ถ้าได้ favorable channel conditions เช่นยืนอยู่ใกล้ base station โดยที่ไม่มีอะไรบัง ในความเป็นจริง environment ดังกล่าวไม่ค่อยเกิดขึ้น เทคโนโลยีปัจจุบันแม้จะเป็น HSDPA/HSUPA ก็สามารถให้บริการที่ความเร็วเฉลี่ยได้เพียง 1-2 Mbps ต่อ cell เท่านั้น (macro cell environment) นั่นหมายถึงถ้ามี 10 คนใช้งานพร้อมกันใน cell นั้น ก็จะได้ความเร็วเฉลี่ยคนละ 100-200 kbps เท่านั้น เป็นแบบนี้กันทั่วโลกครับ มีเขียนใน text book ด้วย (Holma, pp. 140-143) นี่คือเหตุผลที่ Qualcomm ออกมาสนับสนุน femtocell ในวันรับฟังความคิดเห็นสาธารณะผู้ให้บริการหลายรายก็ถาม กทช. เรื่องกฎข้อนี้ กทช. อธิบายว่าที่ปรึกษาให้ข้อมูลว่าจากผลสำรวจพบว่าความเร็วเฉลี่ยของผู้ใช้แต่ละรายอยู่ที่ประมาณ 700 kbps (ผมก็งงๆ นะ กทช. เอาค่าเฉลี่ยมากำหนดเป็นขั้นต่ำ!!) ซึ่งนี่ก็สะท้อนความจริงอีกข้อว่าจำนวนผู้ใช้บริการ data เฉลี่ย (เฉลี่ยทั้งในแง่เวลาและสถานที่) ในแต่ละ cell นั้นมีน้อยมากเพียง 1-3 รายต่อ cell เท่านั้น (แน่นอน cell แถวๆ สยามอาจเฉลี่ยเป็น 20 คน แต่ cell ในต่างจังหวัดอาจเฉลี่ยเพียง 1 คน) ซึ่งถ้ามองภาพรวมแล้วโอกาสที่ผู้ใช้แต่ละรายจะได้ความเร็วเฉลี่ย 700 kbps ก็สมเหตุสมผล แต่การที่ กทช. กำหนดอัตราขั้นต่ำเข้าไว้ในกฎหมายเลยอย่างนี้โดยที่ยังไม่มีความชัดเจนในวิธีการวัด อาจเป็นชนวนที่ก่อให้เกิดความเข้าใจผิดจากผู้บริโภคที่คิดว่าผู้ประกอบการเอาเปรียบ และก่อให้เกิดเรื่องฟ้องร้องตามมาได้ในภายหลัง หรือไม่เช่นนั้นผู้ประกอบการก็ต้องลงทุนสูงขึ้นอย่างน้อย 7 เท่าและค่าโทรก็เพิ่ม 7 เท่าเช่นกัน!
การกำหนดความเร็วขั้นต่ำในแง่หนึ่งคือการรับประกันคุณภาพการให้บริการแก่ผู้บริโภค แต่อีกแง่หนึ่งอาจเป็นการจำกัดบริการที่ผู้บริโภคพึงได้รับ ตัวอย่างที่เคยเกิดขึ้นแล้วเช่นการให้บริการ Green Bangkok Wi-Fi ซึ่งเป็นบริการฟรีโดยการจำกัดความเร็วที่ 64 kbps ซึ่งต่ำมากแต่ก็ทำให้ผู้บริโภคจำนวนไม่น้อยที่ได้รับประโยชน์จากบริการนี้ การจำกัดความเร็วนั้นเพื่อให้การรูปแบบธุรกิจและการลงทุนสามารถเป็นไปได้
การกำหนดให้มีบริการครอบคลุม 80% ของประชากรภายใน 4 ปีนั้นก็อาจจะมากเกินกว่าความจำเป็นสำหรับความต้องการใช้บริการ 3G ในตลาดเพราะบริการ mobile broadband ไม่ใช่บริการพื้นฐานเหมือนอย่างบริการโทรศัพท์ (voice) ของ 2G ซึ่งผู้ที่จะสามารถใช้บริการ mobile broadband ถือเป็นกลุ่มย่อยในหมู่ผู้บริโภค หากสมมุติว่าความต้องการที่เกิดขึ้นจริงใน 4 ปีแรกเกิดขึ้นในพื้นที่เขตเมืองใหญ่และเมืองท่องเที่ยวคิดเป็นสัดส่วนเพียงประมาณ 40% ของประชากรเท่านั้น (ปี 2008 มีคนไทยใช้อินเทอร์เน็ตเพียง 16 ล้านคน หรือคิดเป็นประมาณ 27% ของประชากรเท่านั้น) นั่นหมายความว่าผู้รับใบอนุญาตแต่ละรายต้องลงทุนเกินกว่าที่จำเป็นถึงรายละสองเท่า ภาระต้นทุนการลงทุนดังกล่าวจะต้องถูกผลักไปยังผู้บริโภคอย่างแน่นอน
ประเด็นที่ต้องการนำเสนอก็คือ การระบุความเร็วขั้นต่ำและความครอบคลุมประชากรอาจไม่ใช่เงื่อนไขที่จำเป็นสำหรับใบอนุญาต แต่ กทช. ควรสนับสนุนให้มีกลไกในตลาดที่จะเป็นตัวผลักดันให้เกิดการแข่งขันทั้งด้านคุณภาพและราคาระหว่างผู้รับใบอนุญาต
เพื่อให้เห็นภาพรวมจึงขอนำเสนอข้อมูลเพิ่มเติมดังนี้ โดยเฉลี่ยแล้วในปัจจุบันไม่มีภูมิภาคไหนในโลกที่มีสัดส่วนผู้ใช้งานโทรศัพท์เคลื่อนที่ในระบบ 3G (and beyond) เฉลี่ยเกินกว่า 50% โดยที่ค่าเฉลี่ยทั่วโลกอยู่ที่เพียง 15% (แต่ประเทศอย่างญี่ปุ่น (90%) เกาหลีใต้ (85%) หรือสิงคโปร์ (ุ60%) มีสัดส่วนผู้ใช้งาน 3G สูงกว่าค่าเฉลี่ยนี้) นั่นหมายความว่าประชากรส่วนใหญ่ในโลกไม่ได้มองว่าบริการ mobile broadband ของ 3G ไม่ได้มีความจำเป็นในระดับที่ใกล้เคียงกับบริการการสื่อสารด้วยเสียงของ 2G เลยซึ่งผู้ใช้ราว 85% ในโลกก็ยังคงใช้ 2G อยู่แม้ว่าจะเริ่มมี 3G ให้บริการมาเกือบ 10 ปีแล้ว
ประเด็นที่ต้องการนำเสนอก็คือ การระบุความเร็วขั้นต่ำและความครอบคลุมประชากรอาจไม่ใช่เงื่อนไขที่จำเป็นสำหรับใบอนุญาต แต่ กทช. ควรสนับสนุนให้มีกลไกในตลาดที่จะเป็นตัวผลักดันให้เกิดการแข่งขันทั้งด้านคุณภาพและราคาระหว่างผู้รับใบอนุญาต
เพื่อให้เห็นภาพรวมจึงขอนำเสนอข้อมูลเพิ่มเติมดังนี้ โดยเฉลี่ยแล้วในปัจจุบันไม่มีภูมิภาคไหนในโลกที่มีสัดส่วนผู้ใช้งานโทรศัพท์เคลื่อนที่ในระบบ 3G (and beyond) เฉลี่ยเกินกว่า 50% โดยที่ค่าเฉลี่ยทั่วโลกอยู่ที่เพียง 15% (แต่ประเทศอย่างญี่ปุ่น (90%) เกาหลีใต้ (85%) หรือสิงคโปร์ (ุ60%) มีสัดส่วนผู้ใช้งาน 3G สูงกว่าค่าเฉลี่ยนี้) นั่นหมายความว่าประชากรส่วนใหญ่ในโลกไม่ได้มองว่าบริการ mobile broadband ของ 3G ไม่ได้มีความจำเป็นในระดับที่ใกล้เคียงกับบริการการสื่อสารด้วยเสียงของ 2G เลยซึ่งผู้ใช้ราว 85% ในโลกก็ยังคงใช้ 2G อยู่แม้ว่าจะเริ่มมี 3G ให้บริการมาเกือบ 10 ปีแล้ว
5. การใช้โครงสร้างพื้นฐานร่วมกัน ยังกำกวม
การสนับสนุนให้ใช้โครงข่ายร่วมกันนั้นเป็นแนวทางหนึ่งในการลงทุนที่ซ้ำซ้อนของผู้ประกอบการแต่ละราย ซึ่งส่งผลให้ราคาสุดท้ายของผู้บริโภคลดลงด้วย การที่ กทช. ระบุในเงื่อนไขใบอนุญาตสนับสนุนให้มีการใช้โครงสร้างพื้นฐานร่วมกันนั้นถือเป็นนิมิตหมายที่ดีสำหรับอุตสาหกรรมโทรคมนาคมไทย
ข้อ 13.4.1 และ 13.4.2 กำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตเจรจาของใช้โครงสร้างพื้นฐานที่มีอยู่เดิมก่อน ถ้าเจรจาไม่ได้ค่อยสร้างใหม่ โดยที่ต้องเปิดให้ผู้รับใบอนุญาตรายอื่นมาร่วมใช้ได้ด้วยนั้นเป็นสิ่งที่ดีและสมควรสนับสนุน
แต่การที่ข้อ 13.4.3 กำหนดให้ “ผู้รับใบอนุญาตจะต้องเช่าใช้โครงข่ายหลัก (core network) ในส่วนของ ระบบสื่อสัญญาณ (transmission) เชื่อมต่อชุมสายหลักระหว่างจังหวัด จากผู้ให้บริการโครงข่ายโทรคมนาคมที่มีอยู่เดิม ทั้งนี้ คณะกรรมการอาจปรับเปลี่ยนข้อกำหนดในภายหลังตามความเหมาะสม” นั้นทำให้เกิดปัญหาในทางปฎิบัติมากมาย ประการแรกการใช้คำว่า “ต้อง” นั้นปิดโอกาสที่ผู้รับใบอนุญาตจะสร้างโครงข่ายหลักเอง ถึงแม้จะอ้างว่าปัจจุบันความจุ (capacity) ของโครงข่ายดังกล่าวมีมากเกินความต้องการ และการสร้างโครงข่ายขึ้นใหม่ดูจะเป็นเรื่องเกินความจำเป็น แต่ในบางกรณีที่ผู้รับใบอนุญาตไม่สามารถตกลงเจรจากับผู้ให้บริการโครงข่ายเดิมได้ภายในกรอบเวลาที่ต้องการ หรือในกรณีที่ปริมาณการใช้งานในอนาคตเพิ่มขึ้นสูงเกินกว่าที่ผู้ให้บริการโทรคมนาคมเดิมจะสามารถรองรับได้ (ซึ่งก็ไม่มีข้อบังคับให้ผู้ให้บริการโทรคมนาคมเดิมขยายความจุโครงข่ายให้เพียงพอภายในกรอบเวลาที่กำหนด) กรณีเหล่านี้ถือข้อจำกัดอันเนื่องมาจากกฎที่ กทช. ตั้งขึ้นอย่างไม่เหมาะสม ปัญหานี้สามารถแก้ได้โดยเปลี่ยนจากการ “บังคับ” เป็นการ “สนับสนุน” เหมือนในข้อ 13.4.1 และ 13.4.2 ที่ให้มีการเจรจาก่อน ถ้าเจรจาไม่สำเร็จค่อยสร้างใหม่โดยมีเงื่อนไขว่าต้องเปิดให้รายอื่นสามารถร่วมใช้ด้วย
ประการที่สอง การส่งเสริมให้ใช้ระบบสื่อสัญญาณ (transmission) ร่วมกันนั้นเป็นเจตนารมณ์ที่ดี แต่การที่จำกัดเพียงระบบสื่อสัญญาณ “ของโครงข่ายหลัก (core network) ที่เชื่อมต่อระหว่างจังหวัด” เท่านั้นดูจะเป็นการสร้างข้อจำกัดโดยไม่จำเป็น ในทางปฏิบัติแล้วระบบสื่อสัญญานนั้นใช้ทั้งในส่วนของโครงข่ายหลักและโครงข่ายวิทยุ (access network) โดยทั่วไปแล้วระบบสื่อสัญญาณในส่วนของโครงข่ายวิทยุมีมากกว่าโครงข่ายหลักเสียอีก การระบุถึงระบบสื่อสัญญาณแบบไม่เฉพาะเจาะจงน่าจะก่อให้เกิดประโยชน์ในทางปฏิบัติมากกว่า
ประเด็นสุดท้ายเรื่องการใช้คำว่า “ผู้ให้บริการโครงข่ายโทรคมนาคมที่มีอยู่เดิม” นั้นดูจะเป็นการจำกัดและกีดกันผู้ให้บริการโครงข่ายรายใหม่ ซึ่งส่งผลให้การแข่งขันลดลงในระยะยาว ดังนั้นจึงควรลบคำว่า “ที่มีอยู่เดิม” ออกเสีย
ข้อ 13.4.4 บอกเพียงว่า “เงื่อนไขการทำ active sharing นั้นให้รอดูประกาศ กทช. ต่อไป” การประกาศอย่างนี้ไม่ควรจะเกิดขึ้นสำหรับผู้เตรียมจ่ายเงินหลักหมื่นล้านบาทเพื่อเข้าประมูลแต่ก็ยังไม่ทราบว่าต้องเตรียมเงินลงทุนด้านอุปกรณ์อย่างไร
ข้อ 13.4.1 และ 13.4.2 กำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตเจรจาของใช้โครงสร้างพื้นฐานที่มีอยู่เดิมก่อน ถ้าเจรจาไม่ได้ค่อยสร้างใหม่ โดยที่ต้องเปิดให้ผู้รับใบอนุญาตรายอื่นมาร่วมใช้ได้ด้วยนั้นเป็นสิ่งที่ดีและสมควรสนับสนุน
แต่การที่ข้อ 13.4.3 กำหนดให้ “ผู้รับใบอนุญาตจะต้องเช่าใช้โครงข่ายหลัก (core network) ในส่วนของ ระบบสื่อสัญญาณ (transmission) เชื่อมต่อชุมสายหลักระหว่างจังหวัด จากผู้ให้บริการโครงข่ายโทรคมนาคมที่มีอยู่เดิม ทั้งนี้ คณะกรรมการอาจปรับเปลี่ยนข้อกำหนดในภายหลังตามความเหมาะสม” นั้นทำให้เกิดปัญหาในทางปฎิบัติมากมาย ประการแรกการใช้คำว่า “ต้อง” นั้นปิดโอกาสที่ผู้รับใบอนุญาตจะสร้างโครงข่ายหลักเอง ถึงแม้จะอ้างว่าปัจจุบันความจุ (capacity) ของโครงข่ายดังกล่าวมีมากเกินความต้องการ และการสร้างโครงข่ายขึ้นใหม่ดูจะเป็นเรื่องเกินความจำเป็น แต่ในบางกรณีที่ผู้รับใบอนุญาตไม่สามารถตกลงเจรจากับผู้ให้บริการโครงข่ายเดิมได้ภายในกรอบเวลาที่ต้องการ หรือในกรณีที่ปริมาณการใช้งานในอนาคตเพิ่มขึ้นสูงเกินกว่าที่ผู้ให้บริการโทรคมนาคมเดิมจะสามารถรองรับได้ (ซึ่งก็ไม่มีข้อบังคับให้ผู้ให้บริการโทรคมนาคมเดิมขยายความจุโครงข่ายให้เพียงพอภายในกรอบเวลาที่กำหนด) กรณีเหล่านี้ถือข้อจำกัดอันเนื่องมาจากกฎที่ กทช. ตั้งขึ้นอย่างไม่เหมาะสม ปัญหานี้สามารถแก้ได้โดยเปลี่ยนจากการ “บังคับ” เป็นการ “สนับสนุน” เหมือนในข้อ 13.4.1 และ 13.4.2 ที่ให้มีการเจรจาก่อน ถ้าเจรจาไม่สำเร็จค่อยสร้างใหม่โดยมีเงื่อนไขว่าต้องเปิดให้รายอื่นสามารถร่วมใช้ด้วย
ประการที่สอง การส่งเสริมให้ใช้ระบบสื่อสัญญาณ (transmission) ร่วมกันนั้นเป็นเจตนารมณ์ที่ดี แต่การที่จำกัดเพียงระบบสื่อสัญญาณ “ของโครงข่ายหลัก (core network) ที่เชื่อมต่อระหว่างจังหวัด” เท่านั้นดูจะเป็นการสร้างข้อจำกัดโดยไม่จำเป็น ในทางปฏิบัติแล้วระบบสื่อสัญญานนั้นใช้ทั้งในส่วนของโครงข่ายหลักและโครงข่ายวิทยุ (access network) โดยทั่วไปแล้วระบบสื่อสัญญาณในส่วนของโครงข่ายวิทยุมีมากกว่าโครงข่ายหลักเสียอีก การระบุถึงระบบสื่อสัญญาณแบบไม่เฉพาะเจาะจงน่าจะก่อให้เกิดประโยชน์ในทางปฏิบัติมากกว่า
ประเด็นสุดท้ายเรื่องการใช้คำว่า “ผู้ให้บริการโครงข่ายโทรคมนาคมที่มีอยู่เดิม” นั้นดูจะเป็นการจำกัดและกีดกันผู้ให้บริการโครงข่ายรายใหม่ ซึ่งส่งผลให้การแข่งขันลดลงในระยะยาว ดังนั้นจึงควรลบคำว่า “ที่มีอยู่เดิม” ออกเสีย
ข้อ 13.4.4 บอกเพียงว่า “เงื่อนไขการทำ active sharing นั้นให้รอดูประกาศ กทช. ต่อไป” การประกาศอย่างนี้ไม่ควรจะเกิดขึ้นสำหรับผู้เตรียมจ่ายเงินหลักหมื่นล้านบาทเพื่อเข้าประมูลแต่ก็ยังไม่ทราบว่าต้องเตรียมเงินลงทุนด้านอุปกรณ์อย่างไร
6. บังคับให้มี MVNO ทั้งๆ ที่ยังไม่มีหลักเกณฑ์เรื่อง MVNO
ประกาศข้อ 13.5 เรื่องการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่บนโครงข่ายเสมือน (Mobile Virtual Network Operator - MVNO) ถือเป็นเรื่องใหม่ในประเทศไทยซึ่งยังไม่มีกฎหมายรองรับอย่างเป็นทางการ แต่ร่างประกาศฯ นี้ระบุให้ผู้รับใบอนุญาตเตรียมความจุ (capacity) 40% ของโครงข่ายเพื่อรองรับ MVNO แล้ว
ประเด็นแรกก็คือเราจะนิยามคำว่าความจุของโครงข่ายอย่างไร? การวัดความจุนั้นขึ้นกับหลายอย่าง ทั้งช่วงเวลา ปริมาณการใช้งาน จำนวนผู้ใช้งาน จุด/อุปกรณ์โครงข่ายที่จะวัด ฯลฯ ถ้าไม่มีการตกลงกันล่วงหน้าถึงนิยามของคำว่าความจุโครงข่ายแล้ว อาจทำให้เกิดข้อพิพาทขึ้นมากมายในอนาคต (ตัวอย่างเช่นถ้า core network ยังว่าง แต่ access network เต็ม หรือถ้าความจุในกรุงเทพเต็ม แต่ในต่างจังหวัดยังว่าง หรือถ้าวัดตอน busy hour เต็ม แต่โดยเฉลี่ยแล้วเหลือ ฯลฯ)
ประเด็นต่อมาคือข้อ 13.5.1 “ผู้รับใบอนุญาตจะต้องประกันการให้บริการโครงข่าย โดยมีขนาดความจุ (capacity) อย่างน้อยร้อยละ ๔๐ ของโครงข่ายทั้งหมดให้แก่ผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่บนโครงข่ายเสมือน (Mobile Virtual Network Operator - MVNO) ที่ไม่มีความเกี่ยวข้องกับผู้รับใบอนุญาตรายหนึ่งรายใด” ใช้สำนวนที่กำกวมทำให้เข้าใจว่าผู้รับใบอนุญาตจะต้อง “เผื่อ” ความจุเพิ่มขึ้นมาอีก 40% (เป็น 140%) ซึ่งถ้าเป็นแบบนี้ก็หมายความว่าต้นทุนของผู้รับใบอนุญาตจะต้องเพิ่มขึ้นโดยไม่จำเป็น และภาระต้นทุนที่เพิ่มขึ้นนี้จะต้องถูกส่งต่อไปยังผู้บริโภคในที่สุด แต่จริงๆ แล้ว กทช. ได้อธิบายไว้ว่าผู้รับใบอนุญาตไม่จำเป็นต้องเผื่อความจุแต่อย่างใด แต่ให้สร้าง 100% เท่าเดิมและสามารถใช้ได้เต็ม 100% ตราบใดที่ไม่มี MVNO แจ้งความประสงค์ขอใช้โครงข่าย แต่เมื่อใดก็ตามที่มี MVNO มาแจ้งความประสงค์ก็ต้องสามารถใช้ได้ เมื่อความจุของ MVNO ทุกเจ้ารวมกันแล้วเกินกว่าความจุขั้นต่ำที่ 40% (หมายความว่าผู้รับใบอนุญาตใช้เพียง 60%) ผู้รับใบอนุญาตก็สามารถเลือกที่จะยอมรับหรือปฏิเสธการให้บริการ MVNO ในความจุที่เกินกว่าข้อกำหนดขั้นต่ำที่ กทช. กำหนดไว้ดังกล่าว ในร่างประกาศนี้จึงใช้คำว่า “ประกันการให้บริการ...อย่างน้อย 40%” อย่างไรก็ดีการใช้คำยังส่อให้เกิดความเข้าใจผิดดังที่กล่าวไว้ข้างต้นได้ จึงขอเสนอให้พิจารณาใช้คำพูดที่รัดกุมกว่านี้เพื่อป้องกันข้อพิพาทและการตีความผิดๆ ในภายหลัง
อย่างไรก็ดี การที่ กทช. ระบุต่อมาว่าให้ผู้ประกอบการเปิดให้บริการแก่ MVNO ภายใน 90 วันนับจากวันที่ได้รับหนังสือแจ้งความประสงค์นั้น เป็นการบังคับให้ผู้ประกอบการต้องลงทุนเผื่อความจุของโครงข่ายอยู่ดี เนื่องจากในทางปฏิบัติแล้วอุปกรณ์โครงข่าย (hardware) ส่วนใหญ่ต้องสั่งผลิตเป็นรายชิ้นและต้องเสียเวลาเจรจา-สั่งซื้อ-ผลิต-จัดส่ง-ติดตั้ง-ส่งมอบ ประมาณ 180 วัน ดังนั้นกรอบเวลา 90 วันดูจะสั้นเกินไปและทำให้การลงทุนเพิ่มขึ้นโดยไม่จำเป็น
7. National roaming ยังสับสน
อีกเงื่อนไขหนึ่งที่สำคัญในร่างประกาศนี้คือข้อ 13.6 เรื่องการให้บริการข้ามโครงข่ายภายในประเทศ (national roaming) ที่อนุญาตให้ผู้รับใบอนุญาต 3G โรมไป 2G ได้ แต่ลูกค้าของ 2G โรมไป 3G ไม่ได้ (จะทำได้ก็ต่อเมื่อดำเนินการในรูปแบบ MVNO เท่านั้น) เข้าใจว่านี่เป็น 1 ใน 2 เครื่องมือหลัก (อีกอันคือ Mobile Number Portibility) ในการที่ กทช. จะเอื้อให้เกิดการถ่ายโอนลูกค้าออกจากสัมปทาน (ลูกค้าภายใต้ใบอนุญาตใหม่มีสิทธิในเครือข่ายและบริการที่เหนือกว่าลูกค้าที่อยู่ในสัมปทานเดิม) ซึ่งผู้ที่ได้รับผลกระทบโดยตรงก็คือ TOT กับ CAT (เมื่อวันรับฟังความเห็นฯ CAT ก็ให้ความเห็นแย้งในประเด็นนี้ครับ) ในมุมของผู้บริโภคแ้ล้วถ้ามองเผินๆ นี่เหมือนการจำกัดสิทธิในการใช้บริการเพราะต้องเปลี่ยนซิมเท่านั้นจึงจะใช้บริการ 3G ได้ แต่รับรองว่าผู้ประกอบการต้องออกโปรโมชั่นดีๆ มาให้ลูกค้ามาเปลี่ยนซิมย้ายโครงข่าย สุดท้ายแล้วผู้บริโภคก็ได้ประโยชน์ไป ส่วนสาเหตุที่ผู้ประกอบการอยากให้ลูกค้าย้ายเนื่องจาก revenue sharing ซึ่งปัจจุบันผู้ประกอบการรายเดิมจ่ายอยู่ราว 25% (เป็นอัตราขั้นบันได ถ้าจำไม่ผิดปีหน้าทรูมูฟเพิ่มเป็น 30% ซึ่งนี่ไม่ใช่ sunk cost ครับ แต่เป็นภาระโดยตรงที่จะส่งไปถึงผู้บริโภค เหมือนๆ กับภาษี) ใบอนุญาตใหม่จะต้องจ่ายส่วนแบ่งรายได้ให้ กทช. อยู่ที่ 6% เท่านั้น (เข้ากองทุน USO 4% และค่าธรรมเนียมความถี่รายปี 2% ส่วนค่าประมูลใบอนุญาต 10,000+ ล้านมองเป็น sunk ไปครับ หรือถ้าไม่มองเป็น sunk ใน RIA ของ กทช. ก็แตกมาให้ดูแล้วว่ามันจะเฉลี่ยเท่ากับเพียง 1-4% ของรายได้ปัจจุบันของผู้ประกอบการแต่ละราย)
No comments:
Post a Comment